Trang chủ » Tin tức » Chuyên đề » Chi tiết

Đề cương phổ biến Luật Quản lý nợ công

Tại kỳ họp thứ 5, ngày 17 tháng 6 năm 2009, Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XII đã thông qua Luật về quản lý nợ công. Dưới đây là một số nội dung chủ yếu xung quanh vấn đề nợ công và Luật quản lý nợ công mới được Quốc hội thông qua, có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2010.

   I. SỰ CẦN THIẾT BAN HÀNH LUẬT QUẢN LÝ NỢ CÔNG

          1. Thực trạng về tình hình nợ công

Thực hiện chiến lược huy động vốn cho ngân sách nhà nước (NSNN) và cho đầu tư phát triển, trong nhiều năm qua Chính phủ, một số Uỷ ban nhân dân (UBND) cấp tỉnh, một số định chế tài chính nhà nước như Ngân hàng Phát triển Việt Nam và các doanh nghiệp nhà nước (DNNN) đã tổ chức huy động các nguồn vốn trong nước, nước ngoài thông qua hình thức vay nợ. Tình hình vay nợ của Chính phủ, chính quyền địa phương cấp tỉnh, các định chế tài chính nhà nước và doanh nghiệp nhà nước cụ thể như sau:

          a) Vay nợ của Chính phủ

- Vay trong nước: Từ năm 1992, Chính phủ phát hành tín phiếu kho bạc để bù đắp thiếu hụt tạm thời về nguồn ngân quỹ; phát hành trái phiếu kho bạc để bù đắp bội chi ngân sách nhà nước và phát hành công trái, trái phiếu đầu tư, trái phiếu công trình để thực hiện những dự án đầu tư trọng điểm của Nhà nước. Cơ quan được giao nhiệm vụ tổ chức phát hành trái phiếu Chính phủ là Kho bạc Nhà nước. Bên cạnh đó còn có các khoản vay tạm ứng từ Quỹ dự trữ tài chính, Quỹ Bảo hiểm xã hội hoặc các nguồn tài chính hợp pháp khác để bù đắp thiếu hụt ngân quỹ tạm thời hoặc để bù đắp bội chi NSNN.

- Vay nước ngoài: ngoài các khoản vay cũ trước 1990 đã được xử lý qua Câu lạc bộ Paris và Câu lạc bộ Luân Đôn, trong thời gian qua, vay nước ngoài của Chính phủ chủ yếu thông qua vay ODA cho phát triển hạ tầng kinh tế, xã hội. Trong vài năm gần đây, để đáp ứng nhu cầu đầu tư trong nước và trước xu thế vốn ODA giảm dần, Chính phủ đã bắt đầu vay một số khoản vay kém ưu đãi hơn hoặc vay theo điều kiện thương mại, kể cả phát hành trái phiếu quốc tế.

          b) Vay nợ của chính quyền địa phương

          - Vay trong nước: chính quyền địa phương cấp tỉnh được vay thông qua phát hành trái phiếu chính quyền địa phương theo các quy định của Luật NSNN (khoản 3, Điều 8) và Nghị định số 141/2003/NĐ-CP ngày 20/11/2003 của Chính phủ về phát hành trái phiếu Chính phủ, trái phiếu được Chính phủ bảo lãnh và trái phiếu chính quyền địa phương. Đến nay có 3 địa phương (bao gồm thành phố Hà Nội, Thành phố Hồ Chí Minh và tỉnh Đồng Nai) thực hiện vay thông qua phát hành trái phiếu. UBND cấp tỉnh uỷ quyền cho Kho bạc Nhà nước hoặc tổ chức tài chính tín dụng trên địa bàn phát hành các trái phiếu này và chịu trách nhiệm bố trí ngân sách tỉnh, thành phố để trả nợ.

- Vay nước ngoài:theo cơ chế hiện hành, chính quyền địa phươngkhông trực tiếp vay nước ngoài, nhưng UBND cấp tỉnh có thể được vay lại nguồn vốn vay nước ngoài của Chính phủ. Trong một số dự án ODA đã thí điểm áp dụng cơ chế chính quyền địa phương vay lại nguồn vốn ODA cho các dự án cơ sở hạ tầng thuộc nhiệm vụ chi của ngân sách địa phương; địa phương chịu trách nhiệm bố trí từ nguồn ngân sách của địa phương để trả nợ khi đến hạn. Trường hợp đặc biệt theo quy định của Chính phủ, một số tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương được tự tìm nguồn vốn, đàm phán vay (nguồn vốn không ưu đãi) nhưng phải thực hiện cơ chế Chính phủ ký vay và cho vay lại.

          c) Vay nợ của các định chế tài chính phát triển nhà nước

- Vay trong nước: theo Nghị định số 141/2003/NĐ-CP, Ngân hàng Phát triển Việt Nam được phát hành trái phiếu Chính phủ để huy động vốn nhằm cung cấp tín dụng đầu tư nhà nước cho các chương trình, dự án trọng điểm của khu vực công. Hiện nay Chính phủ đã có chủ trương cho Ngân hàng Chính sách Xã hội phát hành trái phiếu để đáp ứng nhu cầu cho vay học sinh, sinh viên nghèo.

- Vay nước ngoài: ngoài vay trong nước, Ngân hàng Phát triển Việt Nam được phép vay trực tiếp nước ngoài. Ngân hàng này mới ký khoản vay nước ngoài đầu tiên từ Ngân hàng Tái thiết Đức (KFW) cho dự án đường cao tốc Hà Nội - Hải Phòng có bảo lãnh của Chính phủ (với số vốn vay là 100 triệu USD, tuy nhiên chưa rút vốn).

          d) Vay nợ của doanh nghiệp nhà nước

          Theo Luật doanh nghiệp nhà nước các văn bản hướng dẫn, các doanh nghiệp nhà nước được vay trong nước, nước ngoài (kể cả phát hành trái phiếu) để tài trợ cho các chương trình đầu tư của doanh nghiệp, có hoặc không có bảo lãnh Chính phủ. Các khoản vay của DNNN để thực hiện các chương trình, dự án trọng điểm của Nhà nước đáp ứng được các tiêu chí bảo lãnh và khi bên cho vay có yêu cầu, có thể được Chính phủ bảo lãnh. Việc bảo lãnh vay nước ngoài của Chính phủ cho DNNN thực hiện theo Nghị định 134/2005/NĐ-CP ngày 01/11/2005 của Chính phủ ban hành Quy chế quản lý vay và trả nợ nước ngoài. Các khoản vay của DNNN theo cơ chế tự vay tự trả không thuộc nghĩa vụ trả nợ của NSNN. Tuy nhiên đối với các khoản vay được Chính phủ bảo lãnh thuộc phạm vi nghĩa vụ nợ dự phòng của NSNN. Việc Chính phủ bảo lãnh các khoản vay đã tạo điều kiện cho các doanh nghiệp huy động vốn với lãi suất thấp hơn để đầu tư cho các dự án cơ sở hạ tầng quan trọng như hàng không, năng lượng, dầu khí, xi măng… Chính phủ quản lý các khoản bảo lãnh Chính phủ theo các nguyên tắc như quản lý nợ Chính phủ.

        

            2. Về công tác quản lý nợ công

Trong thời gian qua, công tác quản lý nợ đã đạt được nhiều tiến bộ trên các phương diện như khung pháp lý, tổ chức quản lý, xây dựng và áp dụng các công cụ quản lý chuẩn mực. Cụ thể là:

a) Về khung pháp lý

Đối với vay nợ trong nước của Chính phủ và một số chủ thể khu vực công, văn bản cao nhất điều chỉnh vay nợ trong nước của Chính phủ là Pháp lệnh số 12/1999/PL-UBTVQH10 ngày 27/4/1999 của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội về phát hành công trái xây dựng Tổ quốc; Bên cạnh đó, Chính phủ cũng đã ban hành Nghị định số 141/2003/NĐ-CP về phát hành trái phiếu Chính phủ, trái phiếu Chính phủ bảo lãnh và trái phiếu chính quyền địa phương. Các văn bản này điều chỉnh một số phân đoạn trong quy trình quản lý nợ trong nước thông qua trái phiếu, tập trung chủ yếu cho quy trình phát hành và sử dụng vốn huy động, như quy định rõ về các chủ thể phát hành các công cụ nợ; mục đích, phương thức, điều kiện phát hành, nguyên tắc xác lập lãi suất; cách thức thanh toán và sử dụng nguồn vốn huy động; phân công trách nhiệm quản lý đối với quá trình phát hành và bảo lãnh phát hành.

Đối với vay nợ nước ngoài, văn bản pháp lý cao nhất hiện nay là Nghị định số 134/2005/NĐ-CP ngày 01/11/2005 của Chính phủ ban hành Quy chế quản lý vay và trả nợ nước ngoài, và Nghị định số 131/2006/NĐ-CP ngày 09/11/2006 của Chính phủ ban hành Quy chế quản lý và sử dụng nguồn hỗ trợ phát triển chính thức. Căn cứ vào các Nghị định này, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành các quy chế hướng dẫn cụ thể về quy trình, thủ tục đối với từng nghiệp vụ quản lý nợ nước ngoài như cấp và quản lý bảo lãnh Chính phủ, cho vay lại từ nguồn vay, viện trợ nước ngoài của Chính phủ, xây dựng hệ thống chỉ tiêu đánh giá, giám sát tình trạng và báo cáo thông tin nợ. Nhìn chung, các văn bản qui phạm pháp luật điều chỉnh hoạt động vay nợ nước ngoài là tương đối đầy đủ và đồng bộ, đã thể hiện những quan điểm đổi mới trong quản lý nợ của Chính phủ, phù hợp Luật ngân sách nhà nước năm 2002, đồng thời cập nhật những khái niệm, những phương pháp luận quản lý nợ hiện đại, phù hợp thông lệ quốc tế.

b) Về cơ quan quản lý

- Đối với các khoản vay của Chính phủ: Chính phủ thống nhất quản lý và có sự phân công phân nhiệm cho các bộ, ngành liên quan, cụ thể là:

+ Bộ Tài chính là đầu mối giúp Chính phủ thực hiện nhiệm vụ vay hoặc phát hành trái phiếu Chính phủ trong nước để bù đắp bội chi ngân sách và bảo lãnh cho một số doanh nghiệp phát hành trái phiếu đầu tư.

+ Trong lĩnh vực vay nước ngoài, các cơ quan bao gồm: Bộ Kế hoạch và Đầu tư với vai trò ký kết các hiệp định khung và giám sát hiệu quả sử dụng vốn ODA; Ngân hàng Nhà nước Việt Nam với vai trò ký kết các hiệp định vay cụ thể với WB và ADB; và Bộ Tài chính với vai trò ký kết các hiệp định vay cụ thể với các Chính phủ và các tổ chức tài chính quốc tế khác, và đại diện cho Người vay là Nhà nước, Chính phủ tại các Hiệp định vay (trừ các Hiệp định vay do Ngân hàng Nhà nước ký kết vẫn quy định người đại diện là Thống đốc Ngân hàng Nhà nước).

+ Đối với vay thương mại, kể cả phát hành trái phiếu quốc tế: Bộ Tài chính thay mặt Chính phủ ký kết hoặc phát hành. Bộ Tài chính cũng là cơ quan cấp bảo lãnh của Chính phủ cho các doanh nghiệp. Ngân hàng Nhà nước Việt Nam chịu trách nhiệm giám sát các khoản vay nước ngoài của doanh nghiệp theo phương thức tự vay tự trả.

- Đối với các khoản bảo lãnh Chính phủ: Bộ Tài chính là cơ quan thay mặt Chính phủ cấp bảo lãnh vay nước ngoài cho các doanh nghiệp theo quyết định của Thủ tướng Chính phủ. Đối với các khoản bảo lãnh Chính phủ cho các khoản vay của tổ chức tín dụng, Bộ Tài chính đề xuất Thủ tướng Chính phủ xem xét quyết định cấp bảo lãnh trên cơ sở có ý kiến thẩm định và đề nghị cấp bảo lãnh của Ngân hàng Nhà nước. Quy định này nhằm đảm bảo việc cấp bảo lãnh tập trung một đầu mối và Bộ Tài chính có đầy đủ thông tin để đánh giá các nghĩa vụ dự phòng của NSNN phát sinh từ hoạt động bảo lãnh vay.

- Đối với khoản vay của chính quyền địa phương: do Hội đồng nhân dân và UBND cấp tỉnh, thành phố trực tiếp quản lý việc huy động, sử dụng và hoàn trả nợ. Theo qui định của Luật ngân sách nhà nước và Nghị định số 141/2003/NĐ-CP về phát hành trái phiếu Chính phủ, trái phiếu Chính phủ bảo lãnh và trái phiếu chính quyền địa phương, địa phương lập phương án phát hành trái phiếu, kế hoạch sử dụng vốn vay và phương án hoàn trả nợ vay khi đến hạn gửi Bộ Tài chính thẩm định. Bộ Tài chính với chức năng của mình phối hợp với địa phương trong việc xác định khung lãi suất trái phiếu cho phù hợp với điều kiện thị trường. Các khoản vay của chính quyền địa phương được theo dõi, tổng hợp và báo cáo Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và Quốc hội trong báo cáo vay, trả nợ của Chính phủ.

- Đối với khoản vay của Ngân hàng Phát triển Việt Nam, Chính phủ phê duyệt kế hoạch tăng trưởng tín dụng và kế hoạch huy động vốn thông qua trái phiếu hàng năm. Việc huy động, trả nợ do Ngân hàng Phát triển Việt Nam thực hiện theo quy định; Bộ Tài chính phối hợp chỉ đạo về lãi suất để đảm bảo mặt bằng chung.

c) Về công cụ quản lý

 Ngoài việc quản lý bằng quy phạm pháp luật, quản lý nợ còn có các công cụ khác như: kế hoạch vay, trả nợ hàng năm; dự toán NSNN, trong đó xác định mức bội chi và kế hoạch vay, trả nợ hàng năm; các quy định quản lý đối với sử dụng nguồn vốn như pháp luật về đấu thầu mua sắm và đầu tư xây dựng, quy định về quản lý tài chính, giải ngân… Thực tiễn điều hành trong những năm qua cho thấy các công cụ này đã đem lại hiệu quả thiết thực.

          3. Đánh giá tình trạng nợ công và công tác quản lý nợ công

          3.1. Những kết quả đạt được

Trong thời gian qua công tác quản lý nợ đã dần đi vào nề nếp, góp phần ổn định và phát triển kinh tế đất nước, cụ thể là:

- Thông qua hoạt động vay nợ đã huy động được nguồn vốn khá lớn cho NSNN và cho đầu tư phát triển, đồng thời vẫn đảm bảo quản lý nợ trong các giới hạn an toàn.

Kết quả công tác xử lý nợ cũ trong các năm 1993-2000 đã đưa Việt Nam từ nước mắc nợ nước ngoài trầm trọng (trên 90% so với GDP) trở thành nước có mức nợ an toàn và đủ tiêu chuẩn để được nhận các nguồn tài trợ mới. Tính đến ngày 31/12/2007, tỉ lệ nợ công (bao gồm nợ Chính phủ, nợ Chính phủ bảo lãnh và nợ chính quyền địa phương) khoảng 40,7% GDP, trong giới hạn an toàn theo Định hướng phát triển tài chính Việt Nam đến năm 2010 đã được Chính phủ phê duyệt (nợ Chính phủ, nợ ngoài nước của quốc gia đều ở mức không quá 50% GDP).

- Về nợ nước ngoài của quốc gia, tính đến ngày 31/12/2007, tỉ lệ nợ  tương đương 32,75% GDP và 42,69% kim ngạch xuất khẩu. Theo Quyết định số 231/2006/QĐ-TTg ngày 16/10/2006 của Thủ tướng Chính phủ ban hành Quy chế xây dựng và quản lý hệ thống chỉ tiêu đánh giá, giám sát tình trạng nợ nước ngoài của quốc gia thì các tỉ lệ này cũng đều trong giới hạn an toàn. Tỉ lệ nợ nước ngoài của quốc gia nói chung và của khu vực công nói riêng so với GDP có xu hướng ổn định và giảm dần trong trung hạn.

- Hoạt động huy động vốn trong nước của Chính phủ thông qua phát hành tín phiếu, trái phiếu Chính phủ cũng đã giúp hình thành thị trường trái phiếu chính phủ trong nước. Trái phiếu chính phủ được niêm yết và giao dịch trên thị trường chứng khoán đã góp phần làm tăng tính thanh khoản của thị trường trái phiếu Chính phủ nói riêng và phát triển thị trường vốn trong nước nói chung.

- Trong công tác quản lý nợ, các văn bản pháp lý ngày càng được hoàn thiện, đồng bộ hơn và tiến gần đến các chuẩn mực và thông lệ quốc tế, nhất là trong lĩnh vực quản lý nợ nước ngoài. Chính phủ đã thực hiện nguyên tắc thống nhất quản lý nợ Chính phủ, nợ quốc gia trên cơ sở phân công, xác định trách nhiệm rõ ràng hơn giữa các cơ quan quản lý.

- Trả nợ Chính phủ trong và ngoài nước luôn được thực hiện đầy đủ, đúng hạn, không để xảy ra nợ quá hạn. Việc tích cực đàm phán xử lý các khoản nợ cũ với các chủ nợ nước ngoài (thuộc Câu lạc bộ Paris, Câu lạc bộ Luân đôn) đã giúp giảm đáng kể nghĩa vụ nợ của Việt Nam.

3.2. Những tồn tại

Mặc dù đã đạt được nhiều thành tựu đáng kể, song công tác quản lý nợ thời gian qua đã bộc lộ một số tồn tại sau:

- Về khung pháp lý:

+ Do chưa có Luật về quản lý nợ công nên chưa có sự hiểu và giải thích nhất quán các khái niệm về nợ cũng như phạm vi quản lý nợ trong các văn bản pháp quy hiện hành như nợ Chính phủ, nợ khu vực công, nợ quốc gia. Việc phân loại, tổng hợp nợ vì vậy cũng chưa theo các chuẩn mực quốc tế.

+ Nguyên tắc Chính phủ thống nhất quản lý nợ đã được nêu trong Luật ngân sách nhà nước, tuy nhiên chưa được cụ thể hoá và chưa được quán triệt trên thực tế, vì vậy chưa có sự kết hợp giữa quản lý nợ trong nước và nợ ngoài nước. Mức độ hoàn thiện về khuôn khổ pháp lý của hai lĩnh vực quản lý này cũng có những khoảng cách khá xa.

+ Mục tiêu quản lý nợ mới chỉ chú trọng đến việc vay được nguồn vốn cần thiết với chi phí thấp và sử dụng hiệu quả vốn vay mà chưa chú trọng đến việc quản lý rủi ro, cơ cấu lại nợ nhằm đảm bảo ổn định các cân đối kinh tế vĩ mô và phát triển thị trường nợ chính phủ hoạt động hiệu quả, có tính thanh khoản cao về trung - dài hạn.

- Về tổ chức quản lý nợ:

+ Việc phân công, phân nhiệm và uỷ quyền trong quản lý nợ Chính phủ vẫn còn chồng chéo, không tập trung. Hiện vẫn có 2 cơ quan thay mặt Chính phủ ký kết và thực hiện các hiệp định vay nợ nước ngoài của Chính phủ là Bộ Tài chính và Ngân hàng Nhà nước Việt Nam và có nhiều chủ thể được phát hành trái phiếu Chính phủ trong nước. Nghị định số 134/2005/NĐ-CP quy định Chiến lược dài hạn về nợ do Bộ Kế hoạch và đầu tư chủ trì, trong khi đó theo Luật ngân sách nhà nước năm 2002, việc xây dựng chiến lược nợ thuộc trách nhiệm của Bộ Tài chính.

+ Chưa hình thành được bộ máy quản lý nợ chuyên nghiệp, có chức năng quản lý thống nhất cả nợ trong nước và ngoài nước. Do phân tán các đầu mối nên việc tổng hợp các thông tin về nợ thiếu chính xác và không kịp thời.

- Về cơ chế quản lý:

+ Trách nhiệm của các cấp, các cơ quan tham gia quản lý nợ chưa được quy định đầy đủ và rõ ràng; thiếu sự phối hợp ở cấp vĩ mô giữa các chính sách tài khoá, tiền tệ và quản lý nợ.

          + Chưa chủ động trong điều hành vay nợ để giảm thiểu chi phí, việc vay nợ tuỳ thuộc vào thủ tục giải ngân vốn vay ODA cũng như vay vốn trong nước theo kế hoạch mà không có sự tính toán mức độ vay theo nhu cầu sử dụng vốn. Đây cũng là hệ quả của việc quản lý nợ phân tán.

          + Đối tượng được cấp bảo lãnh Chính phủ để đi vay hiện nay khá rộng. Điều đó dẫn đến dư nợ bảo lãnh tăng, tiềm ẩn rủi ro nhất định đối với NSNN.

          + Chưa xây dựng được cơ sở dữ liệu nợ công, bao gồm cả nợ trong và ngoài nước ở cấp quốc gia, chưa có cơ chế công bố định kỳ các thông tin cơ bản về nợ công.

4. Sự cần thiết phải ban hành Luật quản lý nợ công

Việc ban hành Luật quản lý nợ công trong giai đoạn hiện nay là hết sức cần thiết, xuất phát từ nhiều phương diện khác nhau, cụ thể là:

Một là, nhằm thiết lập khuôn khổ pháp lý có hiệu lực cao và thống nhất, hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường, luật hoá và thống nhất các qui phạm pháp luật hiện hành về nợ công để đảm bảo huy động, sử dụng có hiệu quả các nguồn lực phục vụ cho sự nghiệp phát triển kinh tế, xã hội của đất nước, quản lý nợ an toàn, hiệu quả.

Việc ban hành Luật quản lý nợ công sẽ tạo ra khung pháp lý để nâng cao hiệu quả quản lý, xác định rõ các nội dung quản lý chủ đạo như phạm vi quản lý nợ công, mục đích vay nợ, trách nhiệm trả nợ, tổ chức quản lý nợ tập trung và thống nhất, nghĩa vụ, quyền hạn của các cơ quan và đưa ra các nguyên tắc chính nhằm chuẩn hoá quy trình vay, trả nợ.

Hai là, từng bước thực hiện thống nhất đầu mối quản lý, khắc phục một trong những tồn tại cơ bản trong quản lý nợ công hiện nay là phân tán (từ đó dẫn đến hiệu quả quản lý chưa cao và chưa chủ động), tăng cường phối hợp giữa các cơ quan liên quan.

Ba là, quy định một số nội dung mới trong quản lý nợ công như thống nhất quản lý nợ trong và ngoài nước, điều hành các hạn mức nợ, quản lý rủi ro, cơ cấu lại danh mục nợ, xây dựng cơ sở dữ liệu nợ thống nhất... nhằm nâng cao hiệu quả quản lý nợ trên cơ sở sử dụng các công cụ và mô hình quản lý tiên tiến.

Bốn là, đáp ứng yêu cầu công khai, minh bạch, tạo điều kiện kiểm tra, kiểm soát của toàn xã hội đối với việc vay, trả nợ.

Vay nợ để đầu tư cho hiện tại nhằm tăng thu nhập và phúc lợi nhưng đồng thời cũng tạo ra nghĩa vụ trả nợ cho các thế hệ tương lai. Vì vậy, việc vay nợ và quản lý nợ có hiệu quả, đồng thời sử dụng nguồn vốn vay đúng mục đích là rất quan trọng để đảm bảo trả được nợ. Luật quản lý nợ công với những quy định rõ về phân công quản lý, trách nhiệm của cơ quan đầu mối, trách nhiệm báo cáo, công khai thông tin, kiểm tra, giám sát sẽ giúp nâng cao hiệu quả kiểm tra, giám sát của toàn xã hội đối với hoạt động vay, trả nợ của Chính phủ.

          Các quy định đảm bảo công khai, minh bạch cũng sẽ giúp nâng cao chất lượng môi trường đầu tư của Việt Nam, vì mức độ bền vững của danh mục nợ Chính phủ và khu vực công là một trong những biến số rất quan trọng về ổn định kinh tế vĩ mô mà các nhà đầu tư quan tâm.

Năm là, tạo điều kiện để tăng cường hội nhập kinh tế quốc tế

Việc ban hành khung pháp lý cao nhất quy định rõ ràng về trách nhiệm báo cáo minh bạch các thông tin về nợ công sẽ giúp Việt Nam có chung một mặt bằng đánh giá, so sánh với các nước khác trên thế giới, tạo điều kiện hội nhập kinh tế và chia sẻ, học tập có chọn lọc các kinh nghiệm tốt của quốc tế.

         

          II.    MỤC ĐÍCH, YÊU CẦU VÀ QUAN ĐIỂM CHỈ ĐẠO KHI XÂY DỰNG LUẬT QUẢN LÝ NỢ CÔNG

Việc ban hành Luật quản lý nợ công nhằm đảm bảo các mục đích, yêu cầu sau:

1. Mục đích, yêu cầu

a) Luật quản lý nợ công phải kế thừa và phát huy những kết quả đã đạt được, khắc phục được những khiếm khuyết về khung khổ pháp lý hiện hành, tạo ra hành lang pháp lý cho việc huy động, sử dụng vốn có hiệu quả, quản lý nợ an toàn, theo đó phân định rõ quyền hạn, trách nhiệm của các cơ quan có liên quan.

b) Luật quản lý nợ công phải bao trùm được các khoản nợ thuộc nghĩa vụ nợ trực tiếp và nghĩa vụ nợ dự phòng của ngân sách nhà nước.

c) Luật xây dựng rõ ràng, chi tiết đến mức có thể tạo điều kiện trong việc tổ chức thực hiện của các cơ quan nhà nước, các doanh nghiệp có liên quan, tuy nhiên trong một số lĩnh vực phải duy trì được sự linh hoạt nhất định trong điều hành của Chính phủ dựa trên các nguyên tắc đã được xác lập tại Luật.

2. Quan điểm chỉ đạo

a) Đảm bảo thực hiện chủ trương, đường lối của Đảng trong việc huy động nguồn lực cho ngân sách và cho đầu tư phát triển, theo đó huy động vốn trong nước là quyết định, huy động vốn nước ngoài là quan trọng; đồng thời phát huy hiệu quả sử dụng vốn để tạo ra nguồn trả nợ đến hạn.

b) Đảm bảo tính phù hợp, tương thích với hệ thống pháp luật hiện hành, giải quyết được những vấn đề mâu thuẫn giữa các Luật, góp phần thực hiện cải cách hành chính trong quản lý Nhà nước.

c) Đảm bảo tính tiên tiến, tranh thủ những kinh nghiệm quốc tế phù hợp trong việc quản lý nợ công, đáp ứng yêu cầu hội nhập kinh tế quốc tế.

III. BỐ CỤC CỦA LUẬT QUẢN LÝ NỢ CÔNG

Luật bao gồm 7 Chương, 49 Điều, cụ thể gồm các nội dung:

1. Chương I. Quy định chung (gồm 6 Điều)

Quy định phạm vi điều chỉnh, đối tượng áp dụng của Luật, giải thích từ ngữ, nội dung và nguyên tắc quản lý nhà nước, những hành vi bị cấm trong quản lý nợ công.

          2. Chương II. Nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội, Chính phủ, các cơ quan khác của Nhà nước và trách nhiệm, nghĩa vụ của các tổ chức về quản lý nợ công (gồm 11 Điều)

Quy định nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan Nhà nước trong quản lý nợ công, với mục tiêu là đảm bảo tính thống nhất đồng thời có phân công, phối hợp trong quản lý.          

 

3. Chương III. Quản lý nợ Chính phủ (gồm 13 Điều)

Quy định mục đích vay của Chính phủ; các hình thức vay của Chính phủ; vay trong nước; vay nước ngoài; sử dụng vốn vay của Chính phủ; cơ quan cho vay lại, đối tượng được vay lại; điều kiện được vay lại; thẩm định chương trình, dự án vay lại; trách nhiệm của cơ quan cho vay lại; trách nhiệm của người vay lại; vay để cơ cấu lại danh mục nợ; Quỹ tích luỹ trả nợ và quy định về trả nợ chính phủ khẳng định tính thống nhất và tập trung trong quản lý vay, trả nợ Chính phủ cũng như giới hạn trách nhiệm của Chính phủ đối với các nghĩa vụ nợ.         

4. Chương IV. Quản lý bảo lãnh Chính phủ (gồm 6 Điều)

Quy định về cơ quan, đối tượng, điều kiện, các chương trình, dự án được xem xét cấp bảo lãnh chính phủ; quản lý bảo lãnh chính phủ, trách nhiệm của cơ quan cấp bảo lãnh và người được bảo lãnh nhằm quản lý thống nhất, tránh việc bảo lãnh tràn lan.  

5. Chương V. Quản lý nợ của chính quyền địa phương (gồm 6 Điều)

Qui định mục đích, các hình thức vay nợ của chính quyền địa phương; điều kiện vay trong nước của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh; tổ chức vay; sử dụng vốn vay của chính quyền địa phương và vấn đề trả nợ.

6. Chương VI. Tổ chức thông tin về nợ công (gồm 5 Điều)

Quy định về xây dựng cơ sở dữ liệu về nợ công; báo cáo thông tin về nợ công; các cơ quan tiếp nhận nhận và cung cấp thông tin về nợ công; phối hợp cung cấp thông tin về nợ công; công khai thông tin về nợ công nhằm tổng hợp và công bố chính xác và kịp thời thông tin về nợ công.

7. Chương VIII. Điều khoản thi hành (gồm 2 Điều)

Luật có hiệu lực thi hành từ 01/01/2010 và Chính phủ sẽ ban hành các văn bản hướng dẫn để thi hành Luật.

IV. NHỮNG NỘI DUNG CHỦ YẾU CỦA LUẬT QUẢN LÝ NỢ CÔNG

1. Phạm vi điều chỉnh

Do phạm vi điều chỉnh của Luật là các khoản nợ liên quan đến nghĩa vụ trực tiếp hoặc dự phòng của ngân sách nhà nước, nên các khoản nợ công được điều chỉnh trong Luật này sẽ bao gồm các khoản nợ trong và ngoài nước (i) được ký kết, phát hành hoặc bảo lãnh nhân danh Nhà nước hoặc Chính phủ nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam; (ii) do Bộ Tài chính ký kết, phát hành hoặc uỷ quyền phát hành; và (iii) do UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương ký kết, phát hành hoặc uỷ quyền phát hành.

Theo đó, phạm vi điều chỉnh của Luật quản lý nợ công được quy định tại Điều 1 như sau: quản lý nợ công, bao gồm hoạt động vay, sử dụng vốn vay, trả nợ và nghiệp vụ quản lý nợ công; Nợ công bao gồm: nợ chính phủ, nợ được Chính phủ bảo lãnh, nợ chính quyền địa phương.

2. Về đối tượng áp dụng

Đối tượng áp dụng được quy định tại Điều 2 Luật quản lý nợ công, gồm tổ chức, cá nhân có liên quan đến hoạt động vay, sử dụng vốn vay, trả nợ và quản lý nợ công, cụ thể: các chủ thể vay nợ và các cơ quan nhà nước có trách nhiệm quản lý nợ bao gồm Nhà nước, Chính phủ, các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan trực thuộc Chính phủ và các cơ quan khác ở trung ương, Hội đồng nhân dân và UBND các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; các tổ chức, cá nhân có liên quan đến hoạt động vay nợ, trả nợ, quản lý nợ công.

3. Về nguyên tắc ứng xử

Luật quản lý nợ công đã khẳng định nguyên tắc các nghĩa vụ nợ Chính phủ sẽ được đối xử như nhau, không phân biệt nguồn vay, người cho vay, kể cả nợ trực tiếp hoặc phát sinh do bảo lãnh. Đây là nguyên tắc phù hợp với thông lệ quốc tế.

4. Về nguyên tắc quản lý nợ công

Luật xác định rõ nội dung và nguyên tắc cơ bản trong quản lý nợ công theo hướng thống nhất quản lý, tập trung đầu mối, quản lý toàn diện cả nợ trong và ngoài nước; chú trọng đến mục tiêu an toàn nợ, bảo đảm an ninh tài chính quốc gia và cân đối vĩ mô nền kinh tế; công khai, minh bạch trong việc huy động, phân bổ, sử dụng vốn vay, trả nợ và quản lý nợ công

Các công cụ quản lý nợ công được xác định một cách rõ ràng bao gồm:  Luật quản lý nợ công, chiến lược nợ dài hạn, chương trình quản lý nợ trung hạn, kế hoạch vay, trả nợ hàng năm của Chính phủ. Các văn kiện này sẽ đưa ra các mục tiêu về vay nợ, các giải pháp về huy động và sử dụng hiệu quả vốn vay, các hạn mức, ngưỡng giới hạn vay cho từng thời kỳ nhằm đảm bảo tình trạng nợ công luôn ở mức an toàn; quản lý tốt rủi ro trung - dài hạn, tăng cường năng lực phân tích, dự báo của các cơ quan tham gia quản lý nợ.

Việc xây dựng các công cụ quản lý mang tính chuẩn mực cao nói trên còn nhằm hạn chế thủ tục hành chính, giảm các bước trình duyệt từng lần, đảm bảo tính chủ động của cơ quan thừa hành, đồng thời chuẩn hoá công tác quản lý nợ theo những quy trình ổn định.

          5. Về thẩm quyền phê duyệt chiến lược nợ

Chiến lược nợ là một bộ phận của chiến lược tài chính thuộc thẩm quyền của Chính phủ phê duyệt. Tuy nhiên lĩnh vực nợ công theo phạm vi được đề xuất tại Luật thuộc nghĩa vụ trực tiếp hoặc dự phòng của ngân sách nhà nước, và vì vậy có liên quan đến các cân đối vĩ mô lớn của nền kinh tế được xác định trong chiến lược phát triển kinh tế - xã hội dài hạn. Trên tinh thần đó, theo Điều 7 Luật quản lý nợ công, Quốc hội sẽ phê duyệt các chỉ tiêu an toàn về nợ khi phê duyệt chiến lược phát triển kinh tế xã hội. Đồng thời hàng năm, Quốc hội phê duyệt tổng mức vay, cơ cấu vay và trả nợ hàng năm của Chính phủ cùng với phê duyệt dự toán ngân sách nhà nước. Căn cứ chỉ tiêu an toàn nợ được Quốc hội phê duyệt, Điều 8 Luật quản lý nợ công quy định Chính phủ sẽ quyết định các chính sách, giải pháp cụ thể để thực hiện các chỉ tiêu này. Theo đó, căn cứ vào Điều 9 Luật quản lý nợ công Thủ tướng Chính phủ phê duyệt chương trình quản lý nợ trung hạn trong đó có các mục tiêu cụ thể về quản lý nợ cho giai đoạn ba năm liền kề năm và điều chỉnh gối đầu từng năm, như các hạn mức nợ, cơ cấu cụ thể của danh mục nợ.

          6. Về mục đích vay

          Điều 18, Điều 37 Luật quản lý nợ công đã quy định mục đích vay của Chính phủ và chính quyền địa phương như sau:

a) Đối với Chính phủ: các mục đích vay được quy định là: (i) Để đầu tư phát triển kinh tế, xã hội thuộc nhiệm vụ chi của ngân sách trung ương theo quy định của Luật ngân sách nhà nước; (ii) Bù đắp thiếu hụt ngân sách tạm thời; (iii) Cơ cấu lại danh mục nợ Chính phủ; (iv) Cho các chính quyền địa phương, các doanh nghiệp, tổ chức tài chính, tín dụng vay lại; (v) Cho các mục đích khác nhằm đảm bảo an ninh tài chính quốc gia (như vay hỗ trợ cán cân thanh toán trong trường hợp có khủng hoảng, vay hoán đổi ngoại tệ).

          b) Đối với chính quyền địa phương: chỉ vay để đầu tư xây dựng công trình kết cấu hạ tầng có nhu cầu cấp bách thuộc phạm vi ngân sách cấp tỉnh đảm bảo theo quy định của Luật ngân sách nhà nước.

7. Về các hình thức và công cụ vay nợ

a) Đối với Chính phủ: Điều 19 quy định Chính phủ vay thông qua phát hành công cụ nợ và ký kết thỏa thuận vay trong phạm vi tổng mức, cơ cấu vay, trả nợ hàng năm của Chính phủ đã được Quốc hội quyết định; đồng thời, được vay bằng nội tệ, ngoại tệ, vàng hoặc hàng hoá quy đổi sang nội tệ hoặc ngoại tệ. 

          b) Đối với chính quyền địa phương cấp tỉnh: Điều 38 quy định chính quyền địa phương chỉ được vay trong nước bằng hình thức phát hành trái phiếu chính quyền địa phương và vay từ các nguồn tài chính hợp pháp khác theo qui định của Luật ngân sách nhà nước; đối với vay nước ngoài,  Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh không được trực tiếp vay nước ngoài mà chỉ được vay lại từ nguồn vốn vay nước ngoài của Chính phủ để đầu tư phát triển kinh tế - xã hội thuộc nhiệm vụ chi của ngân sách địa phương. Các nội dung này nhằm bảo đảm khả năng vay nợ của ngân sách địa phương và không gây gánh nặng nợ cho địa phương, góp phần bảo đảm an ninh tài chính

8. Về quản lý sử dụng vốn vay và trả nợ

Luật quy định các định hướng cơ bản về các đối tượng được sử dụng vốn vay theo hình thức cấp phát hoặc vay lại và các điều kiện để được vay lại theo từng đối tượng nhằm sử dụng vốn vay đúng mục đích, có hiệu quả. Xác định nguồn và phương thức trả nợ, đảm bảo các cam kết về trả nợ đầy đủ và đúng hạn.

9. Về quản lý nhà nước

Điều 8 Luật quản lý nợ công quy định nguyên tắc Chính phủ thống nhất quản lý toàn diện nợ công từ vay, giám sát sử dụng vốn vay đến trả nợ và đảm bảo an toàn nợ theo Chiến lược nợ dài hạn và Chương trình quản lý nợ trung hạn. Các nguyên tắc quản lý và phân công quản lý nhằm đảm bảo (i) đạt được các mục tiêu quản lý nợ; (ii) tính thống nhất và tập trung trách nhiệm chỉ đạo, điều hành, và (iii) có sự phối hợp ở cấp vĩ mô trong quản lý nợ, khắc phục những tồn tại trong cơ chế quản lý nợ đang bị phân tán hiện nay. 

Về cơ quan đầu mối, Điều 10 Luật quản lý nợ công quy định Bộ Tài chính là cơ quan chủ trì xây dựng chiến lược nợ dài hạn, chương trình quản lý nợ trung hạn, kế hoạch vay, trả nợ hàng năm của Chính phủ; là đại diện có thẩm quyền trong vai trò Người vay nhân danh Nhà nước và Chính phủ; tổ chức trả nợ và cấp bảo lãnh Chính phủ, xây dựng và quản lý cơ sở dữ liệu nợ thống nhất và cung cấp thông tin. Việc đàm phán, ký kết các điều ước quốc tế về ODA thực hiện theo phân công của Chính phủ.

Về cơ chế phối hợp trong quản lý nhà nước: Luật quy định rõ trách nhiệm chủ trì và trách nhiệm phối hợp của các cơ quan (như Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Ngân hàng Nhà nước Việt Nam) trong việc xây dựng những văn kiện quan trọng để quản lý nợ công, như chiến lược nợ, chương trình quản lý nợ trung hạn, kế hoạch vay, trả nợ hàng năm. Quy định này được thể hiện rõ trong các điều từ Điều 10 đến Điều 12 của Luật.

Riêng đối với Ngân hàng Nhà nước Việt Nam, Điều 12 Luật quản lý nợ công qui định: theo phân công, uỷ quyền của Chủ tịch nước hoặc của Chính phủ, Ngân hàng Nhà nước Việt Nam phối hợp với Bộ Tài chính và các cơ quan liên quan chuẩn bị nội dung, tiến hành đàm phán, ký kết điều ước quốc tế với các tổ chức tài chính tiền tệ quốc tế mà Ngân hàng Nhà nước Việt Nam là đại diện và là đại diện chính thức của người vay tại các điều ước quốc tế này.

10. Quản lý bảo lãnh Chính phủ

Luật đưa ra các quy định chi tiết nhằm quản lý thận trọng các khoản vay thương mại có bảo lãnh của Chính phủ, đồng thời, tăng cường tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của doanh nghiệp, hạn chế dân bảo lãnh chính phủ, chỉ tập trung cho các chương trình, dự án trọng điểm của Nhà nước hoặc thuộc các lĩnh vực ưu tiên cao của quốc gia.

11. Về báo cáo thông tin

Để đảm bảo vai trò giám sát của Quốc hội, Hội đồng nhân dân tỉnh đối với hoạt động vay, trả nợ của Chính phủ, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, Điều 44  quy định hàng năm, Bộ Tài chính tổng hợp báo cáo Thủ tướng Chính phủ tình hình thực hiện kế hoạch vay, trả nợ của Chính phủ (bao gồm số rút vốn, trị giá phát hành trái phiếu, tín phiếu, số trả nợ, số dư nợ, các tỉ lệ nợ/GDP), tổng hợp nợ của chính quyền địa phương cấp tỉnh (tổng số dư nợ của chính quyền địa phương, tỉ lệ nợ/GDP) trình Quốc hội; hàng năm, Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh báo cáo tình hình vay, trả nợ trình Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, Bộ Tài chính và các cơ quan có thẩm quyền thông tin về nợ công của địa phương.

 

 

IV. TỔ CHỨC THỰC HIỆN

Để đảm bảo thi hành Luật từ ngày 01/01/2010 cần thiết phải triển khai một số công việc sau:

- Dự kiến Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ sẽ ban hành các văn bản để quy định chi tiết và thi hành Luật bao gồm: (i) Nghị định về quản lý vay, trả nợ nước ngoài thuộc nợ công; (ii) Nghị định về quản lý Quỹ tích luỹ trả nợ nước ngoài thuộc nợ công; (iii) Nghị định về Quy chế cấp và quản lý bảo lãnh Chính phủ đối với các khoản vay và phát hành trái phiếu; (iv) Quyết định của Thủ tướng Chính phủ về ban hành Quy chế quản lý cho vay từ nguồn vốn vay nước ngoài của Chính phủ.

- Bộ Tài chính xây dựng và ban hành một số Thông tư để hướng dẫn thi hành.

Công tác xây dựng, soạn thảo văn bản hướng dẫn quy trình nghiệp vụ quản lý đang được khẩn trương triển khai để đảm bảo có đủ cơ sở thực hiện công tác quản lý thuế thu nhập cá nhân theo quy định của Luật ngay sau khi Luật có hiệu lực vào ngày 01/01/2010.                

 

 

Tin đã đăng