Trang chủ » Tin tức » Chuyên đề » Chi tiết

Đề cương phổ biến Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật

Luật quy định: Chính phủ chỉ ban hành văn bản QPPL dưới một hình thức duy nhất là Nghị định, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ ban hành dưới một hình thức Thông tư. Bên cạnh đó, Luật mới cũng bổ sung một số cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL như Tổng Kiểm toán Nhà nước. Trước đó, Luật cũ không quy định cho Tổng Kiểm toán quyền này mà thẩm quyền ban hành văn bản QPPL của Tổng Kiểm toán được quy định trong một văn bản khác. Cụ thể, hệ thống văn bản QPPL ở nước ta theo Luật năm 2008 gồm: Hiến pháp, Luật, Nghị quyết của Quốc hội; Pháp lệnh, Nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội; Lệnh, Quyết định của Chủ tịch nước; Nghị định của Chính phủ; Quyết định của Thủ tướng Chính phủ; Nghị quyết của Hội đồng Thẩm phán Toà án nhân dân tối cao, Thông tư của Chánh án Toà án nhân dân tối cao; Thông tư của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; Thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ; Quyết định của Tổng Kiểm toán Nhà nước; Nghị quyết liên tịch giữa Uỷ ban thường vụ Quốc

                  BỘ TƯ PHÁP

VỤ PHÁP LUẬT HÌNH SỰ - HÀNH CHÍNH

VỤ PHỔ BIẾN, GIÁO DỤC PHÁP LUẬT

 

 

     

   ĐỀ CƯƠNG GIỚI THIỆU

LUẬT BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

 

          I. SỰ CẦN THIẾT BAN HÀNH LUẬT BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 đã được sửa đổi, bổ sung năm 2002 là công cụ trực tiếp xác lập trật tự, kỷ cương trong hoạt động lập pháp nhờ đó, công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam ngày càng có nhiều tiến bộ, cải thiện hệ thống pháp luật cả về số lượng các văn bản quy phạm pháp luật và chất lượng của hệ thống pháp luật. Việc triển khai thực hiện các luật này, một mặt, đã giúp đẩy nhanh quá trình xây dựng hệ thống pháp luật và mặt khác, đã tạo sự chuyển biến một bước về chất trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật nói chung và trong hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật nói riêng; cơ bản đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, thực hiện mục tiêu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân theo đường lối, chính sách của Đảng.

Bên cạnh những thành tựu nêu trên, trong công tác xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật hiện nay vẫn còn những tồn tại, hạn chế lớn như sau:

Thứ nhất, về việc lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh

Về nguyên tắc, việc lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh là giai đoạn hết sức quan trọng, cần có sự nghiên cứu kỹ lưỡng, nhằm xác định nhu cầu xã hội, chính sách pháp luật phù hợp để giải quyết các vấn đề kinh tế, xã hội phát sinh, cũng như để điều chỉnh công tác quản lý của Nhà nước. Tuy nhiên, hiện nay việc lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh nhìn chung còn chưa thực sự khoa học, thiếu những định hướng chính sách pháp luật, làm cho quá trình soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật ít nhiều gặp khó khăn, lúng túng, ảnh hưởng đến tiến độ và chất lượng soạn thảo văn bản. Một số luật, pháp lệnh được ban hành thiếu tính khả thi hoặc chưa đáp ứng được yêu cầu, nhiệm vụ quản lý nhà nước và phát triển kinh tế - xã hội, gây lãng phí các nguồn lực.

Mặt khác, việc lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh cũng chưa quan tâm đúng mức đến việc xác định thứ tự ưu tiên của văn bản, dẫn đến trên thực tế có văn bản thực sự cần thiết lại chưa được ban hành hoặc có văn bản cần ban hành trước, nhưng lại được ban hành sau.

Thứ hai, về việc soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật

- Chưa có sự phân công thật rành mạch và hợp lý giữa các cơ quan trong quá trình soạn thảo, chưa có sự phối hợp nhịp nhàng giữa các cơ quan liên quan trong quá trình đó, dẫn đến tình trạng chờ đợi, dựa dẫm nhau, làm chậm tiến độ soạn thảo và giảm chất lượng của văn bản (ví dụ: chưa quy định hợp lý trách nhiệm của cơ quan trình, cơ quan chủ trì soạn thảo, ban soạn thảo, ...).

- Còn thiếu các quy định bảo đảm việc soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật phải dựa trên những nghiên cứu, đánh giá khoa học, đánh giá ảnh hưởng dự kiến của những chính sách pháp luật hoặc những quy định của pháp luật sẽ được ban hành; các kết quả nghiên cứu, đánh giá đã có cũng chưa được công bố rộng rãi hoặc cung cấp đầy đủ cho các cơ quan có thẩm quyền như Chính phủ, Quốc hội khi xem xét, thảo luận, thông qua văn bản.

- Quy trình soạn thảo văn bản chưa phát huy triệt để sự tham gia của các tổ chức, cá nhân liên quan. Việc lấy ý kiến của nhân dân, của đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản còn hình thức; thiếu cơ chế đề cao trách nhiệm của cơ quan soạn thảo trong việc nghiên cứu, tiếp thu để chỉnh lý dự thảo.

- Chưa có cơ chế giải quyết tốt mối quan hệ giữa luật, pháp lệnh với việc soạn thảo các văn bản quy định chi tiết thi hành theo hướng bảo đảm cho luật, pháp lệnh đi vào cuộc sống đúng vào thời điểm có hiệu lực.

Thứ ba, về quy trình thảo luận, xem xét, thông qua dự thảo văn bản của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội

Vai trò của cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội trình dự thảo luật, pháp lệnh chưa được quy định đúng mức, đầy đủ trong việc bảo vệ, giải trình trước Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội về dự thảo, nhất là trong trường hợp dự thảo luật, pháp lệnh được xem xét, thông qua tại hai kỳ họp, hai phiên họp, dẫn đến việc hướng dẫn thi hành và triển khai thi hành một số văn bản gặp khó khăn nhất định và trong một số trường hợp dẫn đến sự không rõ ràng về trách nhiệm trong việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

Thứ tư, về vấn đề áp dụng văn bản quy phạm pháp luật

Quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành còn nhiều chồng chéo, trùng lắp, mâu thuẫn do hệ thống văn bản quy phạm pháp luật đang rất phức tạp, nhiều tầng nấc, nhiều chủ thể có thẩm quyền ban hành với nhiều hình thức văn bản quy phạm pháp luật khác nhau; thiếu quy định ràng buộc trách nhiệm của các cơ quan trong việc hợp nhất, pháp điển hoá văn bản quy phạm pháp luật, càng làm cho việc tra cứu, áp dụng pháp luật gặp khó khăn hơn. Mặt khác, việc áp dụng văn bản quy phạm pháp luật trên thực tế cũng chưa thống nhất, bởi thiếu một số quy định có tính nguyên tắc về áp dụng pháp luật, dẫn đến nhiều cách hiểu khác nhau về áp dụng văn bản.

Do những tồn tại, hạn chế lớn nêu trên, năm 2002, đồng thời với việc phải khẩn trương sửa đổi, bổ sung Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996, tập trung vào đổi mới quy trình thông qua luật, pháp lệnh và việc minh bạch hoá quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, đáp ứng yêu cầu hội nhập kinh tế quốc tế, Quốc hội đã giao Chính phủ tiếp tục nghiên cứu để trình Quốc hội xem xét sửa đổi Luật này một cách toàn diện hơn. Do vậy, việc tiếp tục sửa đổi Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật lần này là cần thiết, nhằm khắc phục những tồn tại, hạn chế và vướng mắc phát sinh trong thực tiễn thi hành Luật, đáp ứng yêu cầu ngày càng cao của việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật theo Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị và các cam kết của nước ta khi gia nhập WTO.

Ngày 02 tháng 6 năm 2008 tại kỳ họp thứ 3, Quốc hội khóa XII đã thông qua Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 thay thế Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2002.

 

 

 

 

II. NHỮNG QUAN ĐIỂM CHỈ ĐẠO VIỆC XÂY DỰNG, BAN HÀNH  LUẬT BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 được xây dựng, ban hành dựa trên các quan điểm chỉ đạo sau đây:

- Thể chế hoá các quan điểm, chủ trương của Đảng và Nhà nước ta về đổi mới quy trình lập pháp, lập quy, về hội nhập kinh tế quốc tế, bảo đảm tăng cường dân chủ, công khai, minh bạch trong quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật;

- Bảo đảm sự phù hợp của Luật với Hiến pháp và tính thống nhất của Luật  trong hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật;

- Bảo đảm tính kế thừa, luật hoá một số quy định của các văn bản dưới luật liên quan đến hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã được thực tiễn kiểm nghiệm; giải quyết những vướng mắc phát sinh trong quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật;

- Thể hiện tinh thần cải cách hành chính thông qua việc phân định rõ hơn trách nhiệm của các cơ quan tham gia vào quá trình xây dựng, ban hành văn bản, đơn giản hoá các hình thức văn bản quy phạm pháp luật;

- Tiếp tục đổi mới quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật, nhằm đẩy nhanh tiến độ soạn thảo, ban hành văn bản, nhưng vẫn phải bảo đảm chất lượng của văn bản; tăng cường trách nhiệm của các cơ quan tham mưu trong việc bảo đảm chất lượng của dự thảo, cũng như kỹ thuật soạn thảo văn bản để Chính phủ, Uỷ ban thường vụ Quốc hội và Quốc hội dành nhiều thời gian tập trung vào thảo luận, biểu quyết những chính sách lớn, những vấn đề lớn của dự thảo văn bản.

III. BỐ CỤC CỦA LUẬT

Luật gồm 12 chương, 95 điều được bố cục như sau:

Chương I - Những quy định chung (từ Điều 1 đến Điều 10), gồm các quy định về khái niệm văn bản quy phạm pháp luật; hệ thống văn bản quy phạm pháp luật; các nguyên tắc xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật và một số quy định chung khác.

Chương II - Nội dung văn bản quy phạm pháp luật (từ Điều 11 đến  Điều 21) quy định về nội dung điều chỉnh của mỗi hình thức văn bản quy phạm pháp luật, gồm nội dung của Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội; nội dung của pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội;...

Chương III - Quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội (từ Điều 22 đến Điều 57).

Chương này gồm 6 mục:          Mục 1 - Lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh. Mục 2 - Soạn thảo luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội. Mục 3 - Thẩm tra dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết. Mục 4 - Uỷ ban thường vụ Quốc hội xem xét, cho ý kiến về dự án luật,  dự thảo nghị quyết của Quốc hội. Mục 5 - Thảo luận, tiếp thu, chỉnh lý và thông qua dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết. Mục 6 - Công bố văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội.

Chương IV, V, VI và VII từ Điều 58 đến Điều 74 quy định quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Hội đồng thẩm phán Toà án nhân dân tối cao, Chánh án Toà án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng Kiểm toán nhà nước và văn bản quy phạm pháp luật liên tịch.

Chương VIII - Xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo quy trình rút gọn (từ Điều 74 đến  Điều 77), quy định các trường hợp xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo trình tự, thủ tục rút gọn; hồ sơ trình dự án, dự thảo và việc xem xét, thông qua dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật theo trình tự, thủ tục rút gọn.

Chương IX - Hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật và nguyên tắc áp dụng, công khai văn bản quy phạm pháp luật (từ Điều 78 đến Điều 84) trong đó quy định cụ thể thời điểm có hiệu lực và việc đăng Công báo văn bản quy phạm pháp luật, vấn đề hiệu lực trở về trước, ngưng hiệu lực, những trường hợp văn bản quy phạm pháp luật hết hiệu lực, hiệu lực về không gian và đối tượng áp dụng và việc đăng tải, đưa tin văn bản quy phạm pháp luật.

Chương X - Giải thích văn bản quy phạm pháp luật (Điều 85 và Điều 86) gồm các quy định về thẩm quyền giải thích luật, pháp lệnh; xây dựng, ban hành dự thảo nghị quyết giải thích luật, pháp lệnh.

Chương XI - Giám sát, kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật, hợp nhất văn bản và hoàn thiện hệ thống văn bản quy phạm pháp luật (từ Điều 87 đến Điều 93), quy định việc kiểm tra, giám sát, nội dung kiểm tra, giám sát văn bản quy phạm pháp luật, xử lý và thẩm quyền xử lý văn bản quy phạm pháp luật có dấu hiệu trái pháp luật, việc hợp nhất, rà soát, hệ thống hóa, pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật.

 Chương XII - Điều khoản thi hành (Điều 94 và Điều 95) quy định thời điểm có hiệu lực thi hành của Luật, kinh phí xây dựng văn bản quy phạm pháp luật.

IV. MỘT SỐ ĐIỂM MỚI CỦA LUẬT BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

Với mục đích nâng cao hiệu quả của công tác xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế- xã hội, tăng cường hội nhập kinh tế quốc tế và nâng cao hiệu quả, hiệu lực quản lý nhà nước, Luật đã sửa đổi một cách toàn diện quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật từ khâu lập dự kiến chương trình, soạn thảo, thẩm định, thẩm tra và thông qua văn bản theo hướng tăng cường trách nhiệm của các cơ quan tham mưu trong việc soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, chỉnh lý dự thảo, cơ quan ban hành chỉ tập trung vào việc thảo luận và quyết định chính sách. Bên cạnh đó, Luật cũng bổ sung các quy định nhằm hoàn thiện hệ thống pháp luật, bảo đảm hệ thống pháp luật có chất lượng, công khai, minh bạch, dễ tiếp cận và có tính khả thi cao.

Sau đây là một số điểm mới quan trọng của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật :

          1. Thu gọn các loại văn bản quy phạm pháp luật

Theo quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của nước ta bao gồm hơn 20 loại văn bản, do nhiều cơ quan có thẩm quyền khác nhau ban hành; mỗi cơ quan ban hành từ 2 đến 3 loại văn bản. Điều này làm cho hệ thống văn bản quy phạm pháp luật rất phức tạp, việc theo dõi, áp dụng và xác định thứ bậc hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật gặp không ít khó khăn, đặc biệt là khó xác định được khi nào, về vấn đề gì thì cần ban hành văn bản quy phạm pháp luật dưới hình thức nào.

Nhằm khắc phục tình trạng nêu trên, đơn giản hóa hệ thống văn bản quy phạm pháp luật, Điều 2 của Luật quy định một số cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản chỉ ban hành văn bản quy phạm pháp luật dưới một hình thức văn bản. Theo đó, Chính phủ chỉ ban hành văn bản quy phạm pháp luật dưới hình thức nghị định, thay vì nghị quyết và nghị định; Thủ tướng Chính phủ chỉ ban hành văn bản quy phạm pháp luật dưới hình thức quyết định, thay vì chỉ thị và quyết định; Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân tối cao, Chánh án Toà án nhân dân tối cao chỉ ban hành văn bản quy phạm pháp luật dưới hình thức thông tư, thay vì quyết định, chỉ thị, thông tư như trước đây.

Tuy nhiên, để phù hợp với quy định của Luật Kiểm toán, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 bổ sung thẩm quyền của Tổng Kiểm toán Nhà nước trong việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật dưới hình thức quyết định.

          2. Văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành phải được ban hành để có hiệu lực cùng thời điểm có hiệu lực của văn bản, điều, khoản, điểm được quy định chi tiết

 Để khắc phục tình trạng luật, pháp lệnh chờ nghị định, nghị định chờ thông tư…, cũng như tình trạng hướng dẫn thi hành luật, pháp lệnh một cách tràn lan, thậm chí sao chép lại các quy định của luật, pháp lệnh, các quy định của Luật đặt ra các yêu cầu cụ thể:

- Văn bản quy phạm pháp luật phải quy định trực tiếp nội dung cần điều chỉnh, không quy định chung chung (khoản 2 Điều 5 của Luật).

- Văn bản quy phạm pháp luật phải được quy định cụ thể để khi văn bản đó có hiệu lực thì thi hành được ngay, chỉ trường hợp văn bản có nội dung liên quan đến quy trình, quy chuẩn kỹ thuật, những vấn đề chưa có tính ổn định cao thì có thể giao cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định chi tiết. Cơ quan được giao ban hành văn bản quy định chi tiết không được uỷ quyền tiếp (khoản 1 Điều 8 của Luật).

- Xác định trách nhiệm của cơ quan ban hành khi ban hành văn bản quy phạm pháp luật mới phải đồng thời sửa đổi, bổ sung, huỷ bỏ, bãi bỏ văn bản, điều, khoản, điểm của văn bản quy phạm pháp luật do mình đã ban hành trái với quy định của văn bản mới (dù là văn bản luật, pháp lệnh hay là văn bản quy định chi tiết); có trách nhiệm sửa đổi, bổ sung, huỷ bỏ, bãi bỏ văn bản, điều, khoản, điểm của văn bản đã ban hành trái với quy định của văn bản quy phạm pháp luật mới trước khi văn bản, điều, khoản, điểm mới đó có hiệu lực (khoản 2 Điều 9 của Luật).

- Văn bản quy định chi tiết phải quy định cụ thể, không lặp lại nội dung của văn bản được quy định chi tiết và phải được ban hành để có hiệu lực cùng thời điểm có hiệu lực của văn bản hoặc điều, khoản, điểm được quy định chi tiết (khoản 2 Điều 8 của Luật).

- Trong trường hợp một cơ quan được giao ban hành quy định chi tiết về nhiều nội dung của một văn bản quy phạm pháp luật thì có thể ban hành một văn bản để quy định chi tiết nhiều nội dung của một văn bản hoặc các nội dung của nhiều văn bản khác nhau (khoản 3 Điều 8 của Luật)

- Quy định cơ quan chủ trì soạn thảo dự án luật, pháp lệnh có trách nhiệm kiến nghị việc phân công cơ quan soạn thảo văn bản quy định chi tiết thi hành các điều, khoản, điểm của dự thảo (khoản 8 Điều 33 của Luật).

- Áp dụng kỹ thuật "một văn bản sửa nhiều văn bản", theo đó, một văn bản quy phạm pháp luật có thể được ban hành để sửa đổi, bổ sung, thay thế, huỷ bỏ, bãi bỏ nhiều văn bản do cùng một cơ quan ban hành...(khoản 3 Điều 9 của Luật)

Như vậy, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 đặt ra yêu cầu văn bản quy phạm pháp luật phải được quy định chi tiết, cụ thể, rõ ràng để khi có hiệu lực thì thi hành được ngay, hạn chế tình trạng giao Chính phủ ban hành quá nhiều văn bản hướng dẫn chi tiết và bỏ quy định giao Chính phủ ban hành nghị định để hướng dẫn toàn bộ nội dung của luật, pháp lệnh một cách chung chung. Các nội dung cần được quy định chi tiết phải được giới hạn cụ thể hơn và việc uỷ quyền ban hành văn bản quy định chi tiết phải tuân theo nguyên tắc cơ quan đã được giao ban hành văn bản quy định chi tiết phải ban hành văn bản, không được phép uỷ quyền tiếp cho cơ quan khác ban hành văn bản quy định chi tiết. Đồng thời, với yêu cầu việc ban hành văn bản quy định chi tiết phải được thực hiện trước khi văn bản, điều, khoản, điểm được quy định chi tiết có hiệu lực để có hiệu lực cùng thời điểm có hiệu lực của văn bản hoặc điều, khoản, điểm được quy định chi tiết, sẽ hạn chế được tình trạng văn bản quy định chi tiết được ban hành chậm, việc soạn thảo kéo dài làm ảnh hưởng đến hiệu lực của văn bản được hướng dẫn.

Ngoài ra, nhằm hạn chế tình trạng một cơ quan được giao nhiệm vụ quy định chi tiết nhiều nội dung của một văn bản quy phạm pháp luật phải ban hành nhiều văn bản để quy định chi tiết các nội dung đó, Luật quy định theo hướng trừ trường hợp cần phải quy định trong nhiều văn bản khác nhau, cơ quan được giao quy định chi tiết soạn thảo, ban hành một văn bản để quy định chi tiết các nội dung cần hướng dẫn thi hành. Trong trường hợp một cơ quan được giao quy định chi tiết các nội dung ở nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác nhau thì có thể ban hành một văn bản để quy định chi tiết (khoản 3 Điều 8).

          3. Áp dụng kỹ thuật “một văn bản sửa nhiều văn bản”

Quy trình lập pháp, lập quy chặt chẽ, nhiều công đoạn là nhằm mục đích bảo đảm có sự tham gia của nhiều cơ quan, tổ chức, công dân, bảo đảm trách nhiệm của các cơ quan đối với chất lượng của dự án, dự thảo. Do vậy, việc cắt bỏ một khâu nào trong quy trình này khi xây dựng một văn bản sửa đổi, bổ sung một văn bản đều khó thuyết phục mặc dù giữa việc soạn thảo một văn bản hoàn toàn mới với việc sửa đổi một vài điều hoặc chỉ rất ít  điều, thậm chí 1 hoặc 2 điều là có sự khác nhau. Với trình tự soạn thảo, ban hành văn bản được quy định chặt chẽ, khi soạn thảo văn bản, mỗi Ban soạn thảo hoặc cơ quan chủ trì soạn thảo chỉ quan tâm đến việc soạn thảo hoặc sửa đổi, bổ sung một dự án, dự thảo. Việc sửa đổi, bổ sung văn bản quy phạm pháp luật thường áp dụng theo trình tự xây dựng, ban hành văn bản mới.

Việc nghiên cứu, sửa đổi đồng thời một lúc nhiều văn bản cho phép tuân thủ các bước tối thiểu của quy trình xây dựng, ban hành văn bản mà vẫn bảo đảm đúng chức năng, thẩm quyền của các cơ quan, đồng thời khắc phục được sự mâu thuẫn của hệ thống pháp luật, khắc phục được sự lãng phí về thời gian nghiên cứu, thời gian tổ chức soạn thảo, thông qua văn bản cũng như tiết kiệm kinh phí nghiên cứu, soạn thảo, ban hành văn bản.

  Chính vì lý do trên, Khoản 3 Điều 9 của Luật quy định “Một văn bản quy phạm pháp luật có thể được ban hành để đồng thời sửa đổi, bổ sung, thay thế, hủy bỏ, bãi bỏ nội dung trong nhiều văn bản quy phạm pháp luật do cùng một cơ quan ban hành”. Như vậy, trong trường hợp có nhiều văn bản cần phải sửa đổi, bổ sung, thay thế, huỷ bỏ, bãi bỏ do cùng một cơ quan ban hành, cơ quan đó chỉ cần ban hành một văn bản để sửa đổi, bổ sung, thay thế, huỷ bỏ, bãi bỏ tất cả các nội dung đó mà không cần phải ban hành nhiều văn bản để sửa đổi, bổ sung, thay thế, huỷ bỏ, bãi bỏ từng văn bản.

          4. Trách nhiệm xây dựng báo cáo đánh giá tác động

Nhằm tiết kiệm thời gian, công sức, kinh phí và tăng cường hiệu quả của việc xây dựng và thực hiện chương trình xây dựng luật, pháp lệnh và chương trình xây dựng nghị định, tránh tình trạng đưa vào chương trình cả những văn bản mà tính thực tế, tính khả thi và tính hợp lý còn thấp, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 quy định đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, nghị định phải được gửi kèm báo cáo đánh giá tác động sơ bộ của văn bản (Khoản 1 Điều 23, Khoản 1 Điều 59 của Luật).

Để cung cấp thêm thông tin cho cơ quan có thẩm quyền cũng như các đối tượng liên quan trong việc xem xét, thảo luận, thông qua văn bản, đồng thời, nhằm nâng cao trách nhiệm của cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo phải bảo đảm chất lượng của dự thảo, Luật quy định cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo văn bản có trách nhiệm xây dựng báo cáo đánh giá tác động của văn bản. Nội dung báo cáo phải nêu rõ được các vấn đề cần giải quyết và các giải pháp đối với từng vấn đề đó, chi phí, lợi ích của các giải pháp, so sánh chi phí- lợi ích của các giải pháp (Khoản 2 Điều 33 và  Khoản 2 Điều 61 của Luật).

Đánh giá tác động pháp luật (viết tắt Tiếng Anh là RIA)[1] là một tập hợp các bước lôgíc hỗ trợ cho việc chuẩn bị các đề xuất chính sách. Nó bao gồm việc nghiên cứu sâu các hoạt động đi kèm với quá trình xây dựng chính sách và chính thức hóa các kết quả nghiên cứu bằng một bản báo cáo độc lập. Tiến hành RIA bao gồm việc trả lời một số câu hỏi chủ yếu sau: Đâu là bản chất, mức độ và sự phát triển của vấn đề? Đâu là các mục tiêu mà quốc gia theo đuổi? Đâu là các tác động về môi trường, xã hội và kinh tế của các lựa chọn chính sách? Đâu là ưu và nhược điểm của các lựa chọn chính sách chính? Việc giám sát và đánh giá về sau được tổ chức như thế nào?

 Thực hiện RIA là bảo đảm, thu hút sự tham gia của công chúng vào quá trình hoạch định chính sách. Quá trình thực hiện RIA giúp cơ quan soạn thảo có cái nhìn tổng thể, toàn diện về vấn đề sẽ được giải quyết trong văn bản, trong đó bao gồm những đánh giá mặt được mặt hạn chế của các phương án đưa ra; từ đó tham mưu cho cơ quan có thẩm quyền hướng giải quyết đúng và sát thực hơn. Về phía cơ quan ban hành, RIA chính là nguồn cung cấp thông tin đầy đủ, toàn diện về các phương án lựa chọn, không lựa chọn – làm cơ sở để các thành viên Chính phủ, đại biểu Quốc hội, thảo luận, quyết định phương án giải quyết vấn đề một cách phù hợp, hiệu quả và kinh tế. 

Đứng về mặt ban hành chính sách mang tính vĩ mô, RIA mang lại những kết quả sau đây:

Thứ nhất:  giảm bớt rủi ro các lỗi về chính sách, vì các cơ quan có thẩm quyền đã:

- Xác định được mục tiêu của việc ban hành văn bản;

- Đánh giá tác động đầy đủ sự thay đổi dự kiến;

- Xác định và đánh giá các phương án lựa chọn để đạt được mục tiêu;

- Đảm bảo tính hài hoà, thống nhất với các phương án đang sử dụng;

- Biết trước là liệu lợi ích có lớn hơn chi phí hay không;

- Đảm bảo quá trình xây dựng chính sách có sự tham gia của người dân và đảm bảo tính minh bạch của việc xây dựng chính sách;

- Tính đến bảo đảm tuân thủ các thoả thuận quốc tế.

 Thứ hai: cải thiện tình hình lạm phát về văn bản quy phạm pháp luật, vì văn bản chỉ được ban hành sau khi đã cân nhắc tương đối đầy đủ các tác động kinh tế - xã hội và thấy lợi ích của việc thi hành lớn hơn chi phí.

Về nguyên tắc, cơ quan nào đề xuất các biện pháp thực hiện thì cơ quan đó chịu trách nhiệm thực hiện RIA. Điều này không hạn chế quyền thuê các chủ thể khác đánh giá ở một số công đoạn nhất định, nhưng cơ quan đề xuất phải là người chịu trách nhiệm về nội dung đánh giá.

RIA là một quá trình gồm nhiều giai đoạn, từ lúc đề xuất xây dựng chương trình cho đến khi ban hành văn bản. Tuy nhiên, ở giai đoạn đề xuất đưa vào chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật (tức là giai đoạn đánh giá để giúp xác định liệu có đưa vào chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật không), thì việc đánh giá chỉ dừng ở mức độ sơ bộ.

Trong quá trình soạn thảo văn bản, cơ quan được giao soạn thảo chịu trách nhiệm thực hiện RIA tổng thể (đánh giá tổng thể). Nội dung của bản đánh giá phải luôn luôn được bổ sung cùng với quá trình chỉnh lý dự thảo. Đặc biệt là sau giai đoạn thẩm định, giai đoạn trình, giai đoạn thẩm tra.

          5. Công khai, minh bạch trong xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật và công bố, công khai văn bản quy phạm pháp luật

Công khai, minh bạch của hệ thống pháp luật nói chung cũng như trong xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật là vấn đề được đặc biệt quan tâm trong việc sửa đổi Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật lần này. Việc công khai, minh bạch từ khâu soạn thảo cho đến khâu ban hành không những giúp cho người dân sớm biết được định hướng chính sách, pháp luật trong tương lai để chuẩn bị các điều kiện cho việc thực hiện mà còn là một trong những kênh để người dân có thể tham gia vào hoạt động xây dựng thể chế, làm cho pháp luật phản ánh được sát hơn ý chí, nguyện vọng của nhân dân... Đây cũng là một nội dung quan trọng nhằm thực hiện phương châm “dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra” đã được đề ra trong nhiều Nghị quyết của Đảng. Đồng thời, cũng là để thực hiện các cam kết của Việt Nam khi gia nhập Tổ chức thương mại thế giới (WTO).

Vì vậy, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 quy định trong quá trình soạn thảo, toàn văn dự thảo văn bản quy phạm pháp luật phải được đăng tải trên Trang thông tin điện tử của Chính phủ hoặc của cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo trong thời gian ít nhất là 60 ngày để cơ quan, tổ chức, cá nhân có thời gian tiếp cận, chủ động nghiên cứu, tham gia ý kiến (khoản 1 Điều 35, khoản 2 Điều 61, khoản 1 Điều 62, khoản 2 Điều 67, khoản 2 Điều 68, khoản 2 Điều 69, khoản 2 Điều 70, khoản 2 Điều 71, khoản 2 Điều 72, khoản 3 Điều 73 và khoản 3 Điều 74 của Luật); cơ quan tổ chức lấy ý kiến có trách nhiệm nghiên cứu các ý kiến góp ý để tiếp thu, chỉnh lý dự thảo văn bản. Ngoài ra, Luật cũng quy định rõ thời điểm có hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật phải được quy định ngay trong văn bản nhưng không sớm hơn 45 ngày, kể từ ngày công bố hoặc ngày ban hành để các cơ quan, tổ chức, cá nhân có thời gian chuẩn bị các điều kiện cần thiết để thực hiện (đoạn 1 khoản 1 Điều 78 của Luật); văn bản quy phạm pháp luật không đăng Công báo thì không có hiệu lực, trừ trường hợp văn bản có nội dung thuộc bí mật nhà nước và văn bản ban hành trong tình trạng khẩn cấp, văn bản được ban hành để kịp thời đáp ứng yêu cầu phòng chống thiên tai, dịch bệnh; văn bản quy phạm pháp luật đăng trên Công báo là văn bản chính thức và có giá trị như văn bản gốc (khoản 2 Điều 78 của Luật).

Bên cạnh đó, Luật quy định trách nhiệm của cơ quan ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong thời hạn chậm nhất là hai ngày làm việc, kể từ ngày công bố hoặc ký ban hành, phải gửi văn bản đến cơ quan Công báo để đăng Công báo; trách nhiệm của cơ quan Công báo phải đăng toàn văn văn bản quy phạm pháp luật trên Công báo chậm nhất là mười lăm ngày, kể từ ngày nhận được văn bản (khoản 2 Điều 78 của Luật).

          6. Quy định trách nhiệm của các Bộ, cơ quan, tổ chức hữu quan trong việc phát biểu ý kiến về những vấn đề của dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết liên quan đến ngành, lĩnh vực do mình phụ trách

Nhằm nâng cao chất lượng dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết và tạo điều kiện cho các cơ quan có thẩm quyền có thêm cơ sở thuyết phục khi xem xét, đánh giá các quy định của dự án, dự thảo, Luật quy định các cơ quan, tổ chức hữu quan có trách nhiệm góp ý kiến bằng văn bản về dự án, dự thảo, trong đó, Bộ Tài chính có trách nhiệm góp ý kiến về nguồn tài chính, Bộ Nội vụ có trách nhiệm góp ý về nguồn nhân lực, Bộ Tài nguyên và Môi trường có trách nhiệm góp ý kiến về tác động đối với môi truờng, Bộ Ngoại giao có trách nhiệm góp ý kiến về sự tương thích với điều ước quốc tế có liên quan mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên (Khoản 3 Điều 35 của Luật).

Cũng với mục đích nâng cao chất lượng của dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, Luật bổ sung quy định về chỉnh lý, hoàn thiện dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội và dự thảo nghị định của Chính phủ trước khi trình Chính phủ. Theo đó, trong trường hợp còn có ý kiến khác nhau giữa các bộ, cơ quan ngang bộ về những vấn đề lớn thuộc nội dung của dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết, nghị định thì Bộ trưởng, Chủ nhiệm Văn phòng Chính phủ triệu tập cuộc họp gồm đại diện lãnh đạo cơ quan chủ trì soạn thảo, Bộ Tư pháp, các bộ, cơ quan ngang bộ có liên quan để giải quyết trước khi trình Chính phủ xem xét, quyết định. Căn cứ vào ý kiến tại cuộc họp này, cơ quan chủ trì soạn thảo phối hợp với các cơ quan có liên quan tiếp tục chỉnh lý, hoàn thiện dự án, dự thảo để trình Chính phủ (Điều 38 và Điều 65 của Luật).

       7.  Xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo trình tự, thủ tục rút gọn

Quy trình soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 (đã được sửa đổi, bổ sung năm 2002) là rất chặt chẽ, phải qua nhiều bước để bảo đảm chất lượng của văn bản. Tuy nhiên, quy trình này, nếu áp dụng cho tất cả các văn bản, thì sẽ cứng nhắc và thiếu hiệu quả, vì trên thực tế có những văn bản có nội dung sửa đổi, bổ sung đơn giản, là do hệ quả, tác động của các văn bản quy phạm pháp luật khác nhằm bảo đảm thống nhất với nội dung của các văn bản đã được ban hành trước đó; hoặc có những văn bản cần được ban hành trong trường hợp khẩn cấp, nhằm đáp ứng kịp thời yêu cầu quản lý nhà nước, bảo đảm lợi ích chung.

Vì vậy, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 đã bổ sung một chương (Chương VIII, từ Điều 75 đến Điều 77 của Luật) quy định về xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo trình tự, thủ tục rút gọn. Theo đó, việc áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn chỉ được thực hiện trong trường hợp khẩn cấp hoặc cần sửa đổi ngay cho phù hợp với văn bản quy phạm pháp luật mới được ban hành. Đồng thời, thủ tục rút gọn cũng chỉ áp dụng đối với việc xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ. Thẩm quyền quyết định áp dụng thủ tục rút gọn được quy định như sau: Uỷ ban thường vụ Quốc hội quyết định việc áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn trong xây dựng, ban hành pháp lệnh, nghị quyết của mình và trình Quốc hội xem xét quyết định việc áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn trong xây dựng, ban hành luật, nghị quyết của Quốc hội; Chủ tịch nước quyết định việc áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn trong xây dựng, ban hành lệnh, quyết định của Chủ tịch nước; Thủ tướng Chính phủ quyết định việc áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn trong xây dựng, ban hành nghị định của Chính phủ và quyết định của mình. Bên cạnh đó, quy định rõ các bước, các khâu có thể được rút gọn khi áp dụng trình tự, thủ tục này (Điều 76 và Điều 77 của Luật). Tuy nhiên, để bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất, khả thi của văn bản, dù là soạn thảo theo quy trình rút gọn thì vẫn phải tiến hành thẩm định, thẩm tra dự thảo trước khi trình cơ quan có thẩm quyền.

          8. Hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật

Trong thực tế, có nhiều văn bản được sửa đổi, bổ sung nhiều lần hoặc có những văn bản được sửa đổi, bổ sung khá nhiều nội dung so với văn bản gốc. Điều này gây khó khăn cho quá trình thực hiện khi cùng một lúc phải có sự so sánh, đối chiếu trên nhiều văn bản để áp dụng cho một vấn đề.

Do vậy, để tạo điều kiện cho việc áp dụng, tra cứu văn bản được thuận lợi, tăng thêm tính minh bạch của hệ thống văn bản quy phạm pháp luật, tính rõ ràng của pháp luật, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 bổ sung quy định về hợp nhất văn bản (Điều 92 của Luật). Hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật là việc đưa các nội dung của văn bản quy phạm pháp luật sửa đổi, bổ sung vào văn bản quy phạm pháp luật được sửa đổi, bổ sung nhằm bảo đảm sự toàn vẹn về hình thức và nội dung của văn bản sau khi được sửa đổi, bổ sung. Việc hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật sau khi sửa đổi, bổ sung không được làm ảnh hưởng đến nội dung và hiệu lực của các văn bản quy phạm pháp luật được hợp nhất. Như vậy, việc hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật sau khi sửa đổi, bổ sung là một hoạt động thuần tuý có tính kỹ thuật, không tạo ra quy phạm pháp luật mới và cũng không tạo ra văn bản quy phạm pháp luật mới.

Theo quy định tại Điều 92 của Luật, văn bản sửa đổi, bổ sung một số điều của văn bản quy phạm pháp luật phải được hợp nhất về mặt kỹ thuật với văn bản được sửa đổi, bổ sung. Những vấn đề cụ thể của việc hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật, Luật giao cho Ủy ban thường vụ Quốc hội quy định.

         

9. Pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật

Ở nước ta, có nhiều cơ quan được ban hành văn bản quy phạm pháp luật, và trên thực tế, các văn bản hướng dẫn thường được quan tâm hơn là văn bản được hướng dẫn vì các văn bản hướng dẫn thường gắn với thẩm quyền quản lý của một cơ quan hoặc hệ thống cơ quan cụ thể cũng như quy định những nội dung cụ thể mà các đối tượng thi hành văn bản phải tuân thủ. Trong khi đó, hệ thống quy phạm pháp luật hiện nay chưa được tập hợp theo từng chủ đề nên gây rất nhiều khó khăn cho công tác tra cứu và áp dụng, nhất là khó có thể biết được quy phạm pháp luật có còn hiệu lực hay không. Việc pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật không những tạo điều kiện thuận lợi cho người dân dễ tra cứu, thực hiện pháp luật mà còn giúp cho cán bộ, công chức trong thực thi nhiệm vụ, áp dụng được chính xác các quy định của pháp luật; đồng thời, qua đó cũng phát hiện ra được các quy định của pháp luật còn chồng chéo để đề xuất tiến hành sửa đổi, bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật. Kinh nghiệm thế giới cho thấy, với mục đích là tạo thuận lợi cho mọi đối tượng trong việc tra cứu, trích dẫn và áp dụng pháp luật, việc pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật theo chủ đề thành những bộ pháp điển đã và đang được nhiều nước áp dụng. 

Tuy nhiên, do đây là vấn đề mới, Việt Nam lại chưa có nhiều kinh nghiệm nên trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 chỉ quy định một số nguyên tắc tạo cơ sở pháp lý cho công tác pháp điển hoá và giao Ủy ban thường vụ Quốc hội quy định cụ thể việc pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật (khoản 2 Điều 93 của Luật).

V. TỔ CHỨC THỰC HIỆN

 Luật có hiệu lực kể từ ngày 01 tháng 01 năm 2009. Để các quy định của Luật có thể đi ngay vào cuộc sống khi Luật có hiệu lực, các cơ quan có liên quan đã và đang triển khai các hoạt động sau đây:

- Xây dựng văn bản quy định chi tiết thi hành Luật. Theo quy định của Luật, Uỷ ban thường vụ Quốc hội được giao ban hành văn bản để quy định về việc hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật và pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật (Điều 92 và Điều 93 của Luật); Chính phủ cần khẩn trương ban hành văn bản quy định chi tiết một số điều của Luật.

Bên cạnh đó, các Bộ, cơ quan ngang Bộ cần căn cứ vào những nguyên tắc đã được Luật quy định để ban hành quyết định quy định cụ thể và đầy đủ cơ chế xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật thuộc thẩm quyền cũng như xây dựng các văn bản được giao chuẩn bị để trình cơ quan nhà nước cấp trên.

- Tổ chức tập huấn, giới thiệu các quy định của Luật đến các cơ quan, tổ chức và nhân dân: đây là công việc quan trọng, thiết thực nhằm đưa các quy định của Luật đi vào cuộc sống, nâng cao ý thức, trách nhiệm của từng người dân cũng như các cơ quan, tổ chức trong việc thực hiện các quy định của Luật, tham gia tích cực và có hiệu quả vào việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật, xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa.

- Củng cố tổ chức, lực lượng cán bộ, công chức tham gia xây dựng văn bản.

- Cần bảo đảm tốt hơn các điều kiện về kinh phí, cơ sở vật chất bảo đảm cho công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật.

 

 



[1] (Regulatory Impact Assesment )  

 

Tin đã đăng

  • kem duong trang da toan than tai nha

  • thiết kế nội thất chung cư vov mễ trì hà nội

  • Chung cư HH4 Linh Đàm

  • sim số đẹp

  • áo sơ mi nam

  • so mi nam

  • áo sơ mi nam công sở